民権家。高知藩士。山内豊信に登用され、藩政の実権を握る。坂本竜馬の公議政体論に賛同し、徳川慶喜に大政奉還を説いた。維新後は新政府内で要職につくが、明治6(1873)年征韓論問題で参議を辞任。板垣退助らと民撰議院設立建白書を提出。自由党の結成に加わり、20年に大同団結運動を展開。22年黒田内閣の逓信相となる。その後第1次山県、第1次松方各内閣に留任。第2次伊藤内閣では農商務相に就任した。
