父は僧侶。上京して埼玉県官吏となり、明治9(1876)年司法省に入る。17年山県有朋内務卿のもと、内務省警保局長に就任し、保安条例制定などに尽力。有力な山県系官僚として政界に影響力を及ぼす。24年貴族院議員に勅選。第2次松方内閣、第2次山県内閣の司法相、第1次桂内閣の司法相、農商務相を歴任。その後枢密顧問官、枢密院副議長、同議長を経て大正13(1924)年に首相となるが、第二次護憲運動により衆議院を解散。総選挙で大敗し、総辞職した。
