大村藩の藩校の監察を務め、尊攘・倒幕運動の高まりの中で藩の中老として活躍。明治5(1872)年新潟県令となり、県会開設、地租改正事業推進等の改革に努め、名地方官といわれた。地方官会議の幹事、内務大丞を経て、10年には東京府知事となり、市区改正等を行う。12年元老院議官、その後副議長。23年第1回総選挙で衆議院議員に当選(以後当選4回、進歩党等に所属)、26年には星亨の後を継いで衆議院議長に就任。都新聞社主、社長も務めた。29年男爵。
