父は鹿児島藩士。薩長連合の成立に寄与。戊辰戦争では五稜郭の戦いを指揮。敵将榎本武揚の助命に奔走。維新後は開拓次官、のちに同長官として北海道経営にあたり、札幌農学校の設立、屯田兵制度の導入などを行う。明治9(1876)年特命全権大使として日朝修好条規を締結。明治14年の政変により開拓長官を辞任。第1次伊藤内閣の農商務相をつとめたのち首相となり、大日本帝国憲法の発布式典にかかわった。その後枢密顧問官、枢密院議長等を歴任した。
