納本制度審議会 独立行政法人等の出版物納入義務に関する小委員会（第1回）議事録
- 日時：
- 平成15年11月26日（水）午後2時～4時
- 場所：
- 国立国会図書館 特別会議室
- 出席者：
- 塩野宏小委員長、小幡純子委員、高橋真理子委員、百﨑英委員（納本制度審議会独立行政法人等の出版物納入義務に関する小委員会所属委員）
- 会次第：
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1. 小委員長あいさつと小委員会所属委員の紹介
2. 調査審議
3. 今後の予定について - 配布資料：
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諮問書（平成15年10月22日国図収第124号）の写し
独立行政法人等の出版物納入義務に関する論点メモ
（資料1）国と独立行政法人等を同一の規律の下に置く立法例
（資料2）特殊法人・認可法人の出版物受入実績
（資料3）アメリカの納本関係規定
（資料4）独立行政法人等の情報公開法制定経緯
（資料5）特殊法人等の情報公開制度の整備充実に関する意見（抄）
（資料6）独立行政法人等の役員任命・資本金の出資形態等に関する規定調べ総括表
（資料6－2）独立行政法人等の役員任命・資本金の出資形態等に関する規定調べ
（資料7）独立行政法人等関係規定
（資料8）中央省庁、独立行政法人等の出版物の編集・発行形態調査表（中間まとめ）
- 議事録：
| 1 小委員長あいさつと小委員会所属委員の紹介 | |
| 小委員長： | この小委員会は、第9回納本制度審議会において、独立行政法人等の出版物の納入義務について調査審議するために設置されました。今日は所属委員が全員御出席しております。まず自己紹介をしていただきたいと思います。 〔委員自己紹介〕 |
| 2 調査審議 | |
| 小委員長： | それでは、今日の議題に入らせていただきます。配布資料の確認をお願いいたします。 |
| 事務局： | 〔配布資料の確認〕 |
| 小委員長： | そこで、今日の審議の進め方でございますが、与えられた時間が非常に短いこともあり、事務局から論点メモというものを提出していただいたので、我々は論点メモを含めた資料を使って議論をし、結論を出すという運びになろうかと思います。資料は前もってお配りしてあるわけですけれども、大部でもあるので、まず論点メモにつきまして、多少資料も参照していただき、事務局のほうから御説明をお願いします。 |
| 事務局： | 〔以下の点について、配布資料「論点メモ」に基づいて説明〕 1 論点メモの対象法人と検討範囲 （1）独立行政法人等の対象法人について （2）館法の解釈論にとどまらず、法律改正を視野に入れる （3）国等が発行した場合のほか国等のため、発行された場合についても検討 2 論点メモの基本的組み立てについて （1）現行納本制度における独立行政法人等の扱い（法律解釈と実務上の取扱い） （2）現行納本制度における「国」、「地方公共団体」と私人の扱いの相違及び国の納入義務の根幹的な要素と独立行政法人等に係る検討 （3）独立行政法人等の情報公開法における対象法人の範囲の考え方 （4）国と同等に扱うべき独立行政法人等の要件 （5）国と同等の扱いを受けないこととされる法人の納入義務の在り方 （6）地方公共団体等の扱い |
| 小委員長： | 残りの時間で、国と地方公共団体の発行する出版物のところまでについて審議したいと思います。「独立行政法人等のために私人から発行された出版物」の扱いについては、時間があれば説明のみうかがい、次回に審議したいと思います。 まず、事実について確認の御質問があれば承ります。また、現行の館法の解釈について御質問があれば承ります。これらを最初に片付けたいと思います。 では、私から事実に関する質問です。国立国会図書館法第24条には30部以下を納本させるとありますが、1部の場合でも第24条に規定される30部以下の納本になるのですか。それともそういう場合は寄贈とみるのですか。 |
| 事務局： | 国立国会図書館法では30部以下ということで、1部もありうるように見えますが、部数については、館長の定めるところによりとされており、この法律の委任により、館長が決定しており、その館長決定において最低でも2部となっておりますので、法は複数部数を規定していると見られます。 |
| 小委員長： | 特殊法人の場合、実務上は、館法第25条による扱いだったのですか、それとも館法第24条に入るものとして受入れているのですか。 |
| 事務局： | 実務としては両方のケースが混在しております。法人により、第24条の納入として扱っているところもあれば、第25条の納入であって寄贈を受けている場合もあります。 |
| 小委員長： | 資料の受入れに関する帳簿の上で、第24条と第25条の扱いでは分かれていますか。 |
| 事務局： | 受入れ窓口は分かれていますので、第24条か第25条かの扱いは記録に残っています。 |
| 委員： | 独立行政法人等の出版物は、いわゆる取次からは来ないシステムなのですか。 |
| 事務局： | 中央省庁の出版物の場合は行政部門に置かれた支部図書館から届けていただけます。支部図書館から来ているものは館法第24条の窓口で扱っております。郵送で来た場合はそのときに判断せざるを得ません。普通の出版社と同じように取次から入ってきた場合には、第24条で扱うことはなく、代償金を支払っております。ただし、こうしたケースはまれです。 |
| 委員： | 市販の本として出回ってしまうと、第25条で扱われるわけですね。 論点メモの地方公営企業の記述についてですが、国でいえば特殊会社のような扱い方をしているのでしょうか。この論点メモだと地方公営企業の行政主体性を否定していますが、私が地方公営企業に関する研究会などに出ておりますときに聞いているお話では、地方公営企業はむしろ地方公共団体そのものなので、この論点メモの結論とは逆になると思います。 |
| 事務局： | 分かりました。 |
| 委員： | 資料の11ページでは特殊法人の数が16とありますが、47ページでは18になっています。 |
| 事務局： | 18が正しい数字です。国と地方両方から出資されている法人を入れると全部で18になります。 |
| 委員： | 外国との交換のためという場合、何か国くらいと交換しているのですか。たくさん納本されて余ることはないのですか。 |
| 事務局： | 出版物によって差がございます。5か国6機関とは包括的交換を行っており、ほぼ全部の種類の出版物を送っているので、一つの出版物について6部は最低でも必要になります。後は選択的な交換ですから、相手国が必要とするものを交換に供しており、部数は一定しません。 交換に供した残りは当館である程度の期間保管し、必要に応じて交換等の用に用います。本当に必要なければ廃棄するほかありません。 |
| 委員： | 論点メモの19ページですが、個別判断（独法等情報公開法における対象法人の選定基準において、法人の設置法の趣旨を個別に判断して決するとされる場合）により政府の一部を構成するとは見られないとされた法人が、なぜ国の諸機関と同等の義務を課せられる対象になるのですか。 |
| 事務局： | 政府の一部を構成するとは見られない法人は、納本制度においても第24条の対象にはならないということです。 |
| 委員： | 分かりました。館法の第24条と第25条は要するにどう違うのですか。 |
| 事務局： | 第24条は国の出版物の納入について、第24条の2は地方公共団体の出版物の納入について、第25条はその他のもの、つまり民間人の出版物の納入について規定しています。 |
| 委員： | 結論をいうと、独法等情報公開法の場合とどこが違うのですか。 |
| 事務局： | 独法等情報公開法における対象法人よりも第24条の対象となる法人が絞られてきます。国が全額出資した法人という基準が入るので、少くなります。 |
| 委員： | 日本放送協会はどうなりますか。 |
| 事務局： | 日本放送協会は、独法等情報公開法において、業務が国の業務でないとされておりますので、対象外となります。 |
| 小委員長： | 特殊法人・認可法人については、これまで必ずしも国の諸機関とは扱ってこなかったわけですね。仮にその中の一部を無償で納入していただくことになると、それらの法人にとっては不利益変更になるかもしれません。 次は解釈論ですが、独立行政法人等を国の諸機関に含むと読むのか読まないのか、この解釈を小委員会で考えるのでしょうか。それとも、国立国会図書館による解釈があるのであれば、それを前提としてこの小委員会では審議するのですか。 直感的に申しますと、国立国会図書館法を国立国会図書館がこう解釈するという解釈があまりに不合理な解釈でなければ、それを前提とするということでよいと思います。みなさん、いかがでしょうか。 |
| 事務局： | 当館でも解釈が揺れていたと申しますか、特殊法人等を含むのかどうか以前から検討してきたのですが、こう解釈するという結論はございませんでした。現在の解釈は、論点メモにお示ししたとおり第25条による納入です。 |
| 小委員長： | 国立国会図書館の解釈が到底良識に反するということであれば話は別ですが、それでよいなら館法第24条の国の諸機関に独立行政法人は入らないという解釈で、よろしいですか。 よろしければ次に行きます。事実にも関係しますが、事務局からの説明でも言及されていたかと思いますが、地方公共団体からの納入について国と同じには考えることはできないとの考え方からすると、地方公共団体のこれまでの扱いが問題となると思いますが、その扱いはどうですか。 |
| 事務局： | 館法第24条の2に基づき納入されております。代償金は支払っておりません。 |
| 委員： | 館法第24条の2には、「都道府県若しくはこれに準ずるものの諸機関」とありますので、「準ずるものの諸機関」に地方公社とか、いろいろな法人が入るかもしれないと思ったのですが、先ほどの御説明では「準ずるものの諸機関」に含まれるのは特別地方公共団体だけということですね。 |
| 小委員長： | では、解釈として確定しておく必要のあるところが他にもあれば、随時出していただくことにしましょう。 委員から結論について御質問がありましたけれども、独立行政法人等について、この法人には複数部数を納入させ、代償金を払わない、この法人はそうでないという切り分けをどうするかという問題があります。 独立行政法人等の出版物を複数部数納入させ、代償金を支払わないという筋書きの一番単純な説明はどういうものですか。 |
| 事務局： | 国立国会図書館の目的からみて、政府の情報である出版物は、公用又は国際交換のために特に必要性が高いので複数部数必要であるということになります。そして、代償金を支払わないのは、国の内部の財産の移動であるためということになります。 |
| 委員： | 国立国会図書館では、代償金は、憲法の第29条第3項に規定される「正当な補償」と位置付けていますね。今はこれ以上申しませんが、この位置付けは改めないといけないと思います。 代償金は政策的補償であると割り切れば、割と簡単に範囲を広げられるけれども、憲法上の理由であるなら安易に広げられません。納入させるのは発行部数のうちの一部なので、実質的判断からすれば必ずしも「正当な補償」が必要でないし、国立国会図書館で出版物が保存されることは発行者側の利益にもなります。憲法上、代償金は絶対に必要かどうかという問題もあります。国立国会図書館では支払うことになっているのですが、どこで区分けをするかが問題です。 |
| 小委員長： | 館法第25条による納入であると「文化財」として収集するわけですね。たまたま国が全額出資していない法人の出版物は、文化財の蓄積のために収集することになります。 |
| 事務局： | 館法改正により第25条を今のように改めた際、憲法第29条第3項の「公共のために用ひる」という文言を具体化して、館法第25条の「文化財の蓄積及び利用」という文言が規定されたとされております。 |
| 小委員長： | 国が全額出資しているかどうかにより、独立行政法人等の出版物の納入目的が、公用目的と文化財の蓄積・利用目的に分かれるのは本末転倒ではないかと思います。 具体的に、特殊法人では、どのような法人が国と同等に扱われないことになりますか。 |
| 事務局： | 例えば、日本原子力研究所や核燃料サイクル開発機構などです。 |
| 小委員長： | 独法等情報公開法ではそれらの法人は政府の一部に含まれています。それらが行っている業務は政府の仕事です。ところが国立国会図書館では、それらの法人は国が全額出資していないので、その出版物は文化財として収集しますといって当該法人が納得するかどうかですね。 |
| 委員： | 館法第24条と第25条では、納入目的を書き分けていますからね。 |
| 小委員長： | このあたりはきちんと議論しておかないと、後で問題になります。思いつきで申し訳ないのですが、政府の一部を構成する法人という切り口で国と同等の納入義務を課するということを中心に考えるべきであって、補償を要するかは別の問題とするというのもありえます。 全額出資かどうかで切り分けるのは切れ味のいい切り口だとは思いますが、国が全額出資している法人を対象とするという切り分けでよいかどうかが問題です。 |
| 事務局： | 国が全額出資するかどうかという基準によりますと、代償金を支払わない理由が分かりやすく、納得していただけると思います。ただし、納入目的も考えると、さきほどおっしゃられたような受取り方をされる、つまり、政府の一部である法人の出版物を文化財として納めることが奇異に感じられるという問題は残ります。 |
| 委員： | 国が全額出資するという意味は、運営費交付金が民間から入らないということですか。 |
| 事務局： | 法人の設置法に資本金の規定がありまして、そこで政府が資本金や出資額の全額を出資するかどうかを判断します。 |
| 小委員長： | 資本金の規定がない法人は困りますね。 |
| 委員： | 資本金が国全額出資かどうかという基準は分かりやすいものですが、全額出資かどうかは今後変わっていくかもしれません。その場合、民間発行の出版物としての扱いに変えるのですか。 |
| 事務局： | 国の諸機関と同等に納入させるための要件に当てはまらなくなった場合は、第25条による納入になっていきます。 |
| 委員： | 配布資料にあります法人の一覧を見ていると、こうした法人の出しているものはパンフレットの類ですね。それらを図書館が集める意味があるのでしょうか。 |
| 事務局： | パンフレット以外にも法人の業績を示した報告書も出しています。なお、パンフレットのような簡易なものは集めないという実務上の取扱いになっています。 |
| 小委員長： | もう一度「公用」の解釈を御説明ください。 |
| 事務局： | アメリカの政府出版物の納本規定にあるofficial useという文言にならって、館法24条に「公用」と規定されたものですが、アメリカ法では、議会図書館の所在するコロンビア地区における公用とされております。館法では、草案段階であった「東京における公用」の「東京における」が削られたという経緯があります。アメリカの議会図書館はもともと議会のための図書館でしたが、当館は当初から一般国民にも奉仕することが法律上の任務とされてきました。このため、official useという文言の意味も、調査及び立法考査局が議員に奉仕するといった業務用だけではなく、広く行政司法各部門、国民への奉仕と捉えております。 また法令用語では、公用と公共用は区別されており、公用は普通、国の事業のために供されることをいいます。したがって、第24条の公用とは当館職員が国会議員の職務遂行の補佐等の事務に用いるところに重点を置いているとみるのが妥当であると考えます。 |
| 小委員長： | この論点メモにある考え方により独立行政法人等を国と同等に扱うとするとした場合、法律に規定するとしたらどうなりますか。 |
| 事務局： | まだ法律の案文まで具体的には考えておりませんが、独立行政法人には通則法がありますので、地方税法第25条のような独法をまとめて規定し、特殊法人を個別に規定する規定振りも考えられます。特殊法人等の対象法人を列挙したものとしては、地方財政再建促進特別措置法があります。 |
| 委員： | 地方財政再建促進特別措置法のように対象法人を並べるのもどうかと思います。 |
| 小委員長： | 果たして国の出資比率が、この問題の決定的な要素なのかという気がします。 |
| 事務局： | その点は、迷ったところでした。 |
| 委員： | 独立行政法人等は今後、民に向かうといいますか、漸次廃止の方向に向かっていきますね。独立行政法人という制度にのっているものを対象とするという捉え方もあると思います。 |
| 委員： | 国が自らに代わって、独立行政法人等に事務を行わせているということ、もう一つは出版物の移転に対して補償しなくてよいということ、この両方を考慮して、国が全額出資していることを国と同等の納入義務を課すための基準にするということですね。 |
| 小委員長： | 一番問題になるのは、私有財産の補償に関する憲法論でしょうか。 |
| 事務局： | そう思います。 |
| 委員： | 館法を制定するときからきちんとしておくべきだった問題を、今、解決、整理しようということですね。 |
| 小委員長： | そもそも代償金は不要という考え方は別として、代償金の性質についていわゆる限界費用説（納入のための部数を追加して作成する費用を補償するものが代償金であるという考え方）もありますが、どうでしょうか。 いずれにしても、独法等情報公開法の考え方・趣旨をそのまま持ち込む必要はないと思います。館法の「公用」という規定から入っていくほか仕方がありません。独法等情報公開法で対象から外した法人を政府出版物の納本制度では対象とすべきかもしれません。むしろ、独法等情報公開法の対象法人よりも広くすべきであるともいえます。 国が全額出資するという要件にこだわると難しいところがあります。 |
| 事務局： | 国と同等の義務を課する範囲に入らない法人の出版物をすべて館法第25条によって収集すべきかどうかについて、私どもは、論点メモにありますとおり、25条でも1部納入されるので、不十分ながら公用に供することができると考えた次第です。 |
| 委員： | 論点メモにおいて、国と同等に入らない法人の納入部数を1/2にするというのはどのような意味ですか。 |
| 事務局： | 例えば、中央省庁では15部納本となっているところを独立行政法人等であれば7部にするといったことです。 |
| 委員： | 納入部数は、法律によって定められているのではないのですか、それともそのつど、決めているのですか。 |
| 事務局： | 館長決定である国立国会図書館法による出版物の納入に関する規程（昭和24年国立国会図書館規程第3号）により定められています。この規程は官報公示されており、国会の議院運営委員会の承認を経て制定されます。 |
| 委員： | 先ほどの資料2に示したばらつきのある部数についても館長決定を行ったのですか。 |
| 事務局： | それらは、国の機関からの納本という扱いではなく、当館に寄贈されたものという扱いです。 |
| 委員： | 例えば、今まで国立国会図書館に8部寄贈している法人にこれからは1部の納本でよいといったら、その納入した法人は、「傷つく」かもしれませんね。 |
| 小委員長： | 第24条の公用目的で納入するか第25条の文化財として納入するか、これは重要なところであると思います。 義務を課す制度を考える場合については、義務を課すべきでない者に義務を課してはいけないという基本的ルールがあります。しかし、義務を課すべき者を入れないというのは立法政策として、大きな欠陥とはいえません。独法等情報公開法の検討の際もそのような考え方にたって、対象法人の範囲を議論しました。 国からの全額出資という切り口を用いると、日本中央競馬会が国と同等になりますが、同法人は、もともと民間法人であったものですから、若干問題なのかもしれません。論点メモによる切り口ですとそういう結果が出てくるということも問題であると思います。 それでは、残された論点として、「国等のため、発行された出版物」の説明をお願いします。 |
| 事務局： | 〔資料に基づき、国等のため、発行された出版物の納入義務について説明〕 |
| 3 今後の予定について | |
| 〔次回の開催日程及び次回までの意見の集約方法について打合せ〕 | |
| 小委員長： | 以上で今日の審議を終わります。どうもありがとうございました。 |
| （閉会） | |